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中国信托业发展的历史脉络(4)

2014-12-10 16:47:50  |  来源:[中国信托网]

      (三)信托业的清理整顿
        在探索时期,在上述这些矛盾困境中,信托业出现了普遍性的违规作业现象,使信托机构在我国金融制度变迁过程中常常成为一股无序的冲击力量,隐藏着巨大的风险。例如,一方面信托公司突破制度性限制,扩大资金来源,以各种方式超范围、超期限、超利率吸收存款,从拆借市场和证券回购市场违规拆人大量短期资金。这产生了转移银行资金、突破信贷规模的后果,削弱了中央银行监管的力度。另一方面,因为信托机构难以像银行那样得到廉价负债资金,往往使其提供信贷时不得不追求更高的利率水平,而根据风险和收益的对称关系,信托业比银行业面临着更大的风险,加上不少信托机构内部管理混乱,导致不良资产率较高。
        由于信托业上述负面影响冲击了经济的稳定,导致了在 1982 年至 1999 年期间,监管部门先后五次对全行业开展清理整顿规范工作,其中以从 1999 年开始的第五次清理整顿工作最为彻底和有效。

       1.信托业的前四次清理整顿。
        第一次清理整顿是 1982 年,重点是行业清理。当时信托业基本上处于自由发展阶段出现了一定的盲目性,扩大了基本建设规模,冲击了信贷收支平衡。有鉴于此,国务院于 1982年 4 月下达了《关于整顿信托投资机构和加强更新改造资金管理的通知》,要求信托投资业务全部由银行来办,地方信托公司一律停办。这一阶段整顿的重点是业务整顿,限定信托业只能办理委托、代理、租赁、咨询业务。
        第二次清理整顿是 1985 年,重点是业务清理。1984 年我国农业丰收,经济发展过热,信托业务出现了又一次高潮,但是,信托业务基本上是银行存贷款业务的重复,而资金运用则多投向固定资产领域,在一定程度上助长了固定资产规模的膨胀。1984 年底,经济过热造成货币投放和信贷规模双重失控,金融信托业随着宏观经济的紧缩开始全国性整顿,暂停办理新的信托贷款和投资业务,对存贷款加以清理。我国在 1986 年以后出现经济过热,导致资金需求过大,引发了金融信托业的迅速膨胀,由于管理工作跟不上,干扰了正常的金融秩序,分散了有限的资金,扩大了固定资产投资规模,影响了国家的宏观调控,再次给国民经济造成了负面影响,随着国家对经济实行治理整顿,金融信托业又面临整顿收缩的局面。
        1988 年 10 月,人民银行根据国务院关于清理整顿公司的 8 号文件精神,开始对信托投资公司的第三次清理整顿,重点是行业和业务清理。 1989年 9 月,国务院发布《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》,决定由人民银行负责统一组织检查、监督和验收。经过一年多的清理整顿,到 1990 年 8 月,信托投资公司从最多时的 600 多家锐减到 339 家。
         20 世纪 90 年代初,信托机构又有了较快的发展,到 1993 年,全国的信托投资公司达到创纪录的 700 多家(不含各地越权审批的机构)。与金融信托业大发展相伴,由于管理失控,监管滞后,大量的信托公司出现盲目拆借资金,超规模发放贷款,以及投资炒作房地产和股票等问题。1993 年,为治理金融系统存在的秩序混乱问题,开始全面清理各级人民银行越权批设的信托投资公司。
       1995 年 5 月,国务院批准《中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》,要求银行开设的信托投资公司全部与银行脱钩或转为其分支机构,不得从事银行业务以外的其他业务。到 1996 年底,脱钩、撤并了 168家商业银行独资或控股的信托公司,全国具有独立法人地位的信托公司变为 244 家。
       总结上述四次整顿的主要特点,一是以堵为主。信托公司从 1986 年开始放开手脚经营资金委托业务和资金信托业务,1988 年由于大量办理假资金委托业务,资金信托业务被纳入规模管理,至 1990 年资金委托业务也被纳入规模管理。 1992 年信托公司又开始大量拆借,1993 年清理乱拆措,信托公司的银行资金来源被堵死。 1996 年信托公司大量设立证券机构,办理证券业务,到 1997 年底,国家要求证券业与信托业分离。至此,经过不断整顿,信托公司所形成的大量资产,变成了一个没有稳定负债支撑的局面,面临着支付风险、经营风险和财务风险。由于信托公司的合法资金来源渠道几乎完全失去,许多机构铤而走险,走上违规经营之路,这完全与清理整顿的初衷相违背。二是由于对信托业的功能定位不清晰,一直没有对信托业的功能定位进行适当调整,深层次的问题未得到解决。当时的信托模式是在中国金融体制改革的过程中历史地形成的,出现种种问题的最重要原因是没有根据经济环境的变化,从制度上及时调整信托业的功能、地位和业务发展方向,使信托公司始终游离于财产管理等本源业务之外。
 
       2.第五次清理整顿。
       1999 年 3 月,《国务院办公厅转发中国人民银行整顿信托投资公司方案的通知》(国办发[1999] 12 号)下发,标志着改革开放后信托业恢复发展以来最彻底的一次制度再造式改革正式启动。国办发 125 号文明确规定了这次整顿的目的,即通过整顿,实现信托业与银行业、证券业严格的分业经营、分业管理,保留少数规模较大、管理严格、真正从事受托理财业务的信托投资公司,规范运作、健全监管,切实化解信托业金融风险,进一步完善金融服务体系。
        第五次整顿的具体措施主要包括:
        一是化解原有信托业风险。对问题严重、地方政府不愿救助或无力救助的信托公司一律实行停业整顿、关闭、撤销;少数经营状况良好或者经营状况尚可、地方政府又有意救助扶持的信托公司,采取政府注入资金、债权转股权、引入新的战略投资者、合并重组等方法化解债务、增加资本金,并全面清理债权债务,解决各类历史遗留问题,然后经人民银行验收和重新登记。
        二是实行与银行业、证券业分业经营、分业管理。禁止信托业从事负债业务,对信托公司所属的证券资产限期以自组控股证券公司、以评估后的证券资产参股其他证券公司、转让等方式全部剥离。三是明确将整顿后的信托业定位于主营信托业的金融机构,开展真正的受托理财业务。
        这一次根本性改革的历史意义在于,国家以在制度层面上重新定位信托业的基本功能、促使信托公司回归财产管理的本业为主要目标,力图通过强制性制度变迁,彻底打破信托业发展的路径依赖,从根本上解决信托业无序经营、没有自己独特功能和独特业务的问题,从而再塑信托业,使之真正成为金融业的支柱之一。
        这次整顿于 2001 年基本结束。通过整顿只保留了 60 多家信托公司,我国信托业步入了规范发展时期。

二、2001-2006 年:信托的规范发展时期
      (一)“一法两规”相继颁布
        现代信托业的本源业务——财产管理业务的核心基础是信托法律制度。改革开放后,我国信托业虽然恢复、发展了 20 余年,但历经曲折,主业不明、功能错位,是长期以来困扰信托业的痼疾。回顾信托业的发展历程,信托机构一再偏离主业,虽有信托之名,却未行信托之实。一个重要原因是,长期以来我国的信托法律制度建设几乎是空白,信托的观念和运用多处于误解和歧义之中。
        2001 年 4 月 28 日,在信托发展历史上终于迎来了一件具有里程碑性质的大事-《中华人民共和国信托法》正式通过。经过 8 年酝酿的《信托法》,最终将源自普通法系的信托引进了经济快速增长的中国,它的颁布和实施是建立我国信托制度的基石,为我国信托业回归信托本源业务提供了根本的制度保障,极大地促进了信托功能在我国的发挥和应用。
        在《信托法》实施后,2002 年《信托投资公司管理办法》和《信托公司资金信托管理暂行办法》相继由中国人民银行发布实施。按照这两个办法的规定,信托公司从制度上定位于主营信托业的金融机构,可以经营资金信托、动产信托、不动产信托和其他财产信托四大类信托业务,以及代理财产管理与处分、企业重组与购并、项目融资、公司理财、财务顾问、代保管等中介业务。
        我国《信托法》和 2002 年中国人民银行《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》,被称为信托的“一法两规”。在“一法两规”中,信托制度的基础是信托基本关系,《信托法》对这些基本关系进行了规范;利用信托制度进行营业活动的主体是信托公司,《信托投资公司管理办法》对信托公司经营活动进行了规范;资金信托是信托公司的核心业务,《信托投资公司资金信托管理暂行办法》对这项业务进行了规范。“一法两规”的颁布实施,是我国为了打破信托业的路径依赖所作的强制性制度变迁,对于实现信托业回归本业,促进信托机构按照需求尾随型的金融发展模式走市场化道路,大力进行信托创新,发挥了基础性的、重要的规范和引导作用。“一法两规”的出台,标志着中国信托业从探索时期步入了规范发展时期。

关键词:信托发展历史